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关于通州区、港闸区“推进农村土地流转,拓展农民增收渠道”的调研报告

来源: 发布时间:2014-11-05 字体:[ ]

  根据市政协十一届十三次常委会议“推进农村土地流转,拓展农民增收渠道”协商专题调研方案,文史委员会、文教卫体委员会组织部分委员,在副主席杨展里的带领下,于730日—31日分别赴通州区、港闸区开展调研。调研组实地察看当地土地流转的发展现状,认真听取区政府、职能部门的情况介绍,与部分乡镇街道负责人、土地流转大户及村民代表进行座谈交流,广泛听取意见建议。现将调研情况汇报如下。

  近年来,通州区、港闸区的农村土地流转呈现出形式多样、主体多元、经营多策等特征,促进了农业增效、农民增收和村集体经济壮大。

  (一)流转形式多样。通州区有三分之二的承包土地得到流转。建立土地股份合作社298个,以内股外租的形式向业主提供土地,创新了土地流转机制,促进农业的专业化、集约化和规模化发展。景瑞现代农业产业园由一村的规模化种植向多村联合种植,再由多村联手经营向周边镇村农户辐射,影响带动广大农民走上富裕之路。港闸区围绕“土地全流转、利用全覆盖”的工作目标,50亩以上连片土地全部实现流转。万顷良田区域内为转让形式,其他为委托经营、互换、转包等,其中委托经营达85%以上。该区的开发区国庆村以“公司+基地+家产”的模式,实现流转土地面积占总耕地的100%,有效推进现代化农业和农机服务,为当地群众致富和壮大集体经济闯出一条新思路。

  (二)流转主体多元。通州区2005年前土地流转主要是在农户之间进行流转,2005年后流转主体日趋多元化,农业龙头企业、专业大户、农民专业合作社、家庭农场等积极加入,并逐渐成为流转主体。连续4年获“省级现代高效农业成效显著县(区)”称号。成功打造十总、东社两个万亩设施农业镇,蔬菜产业成为产值超10亿元的产业。十总镇二爻居吸引外地及当地种植大户发展设施农业,成为省级万亩蔬菜核心基地,被誉为土地流转中的“二爻现象”。港闸区不但引进外地能人参与该区高效农业建设,同时也培育了一批本地种植大户,逐步建成葡萄基地、优质稻米基地、苗木基地,带动周边农户致富。万顷良田区域土地向农业企业、种植大户集中,重点推进“一公园、三基地”(城市公园,万亩蔬菜基地、万亩高效农业基地、三千亩苗木基地)建设,力争打造成全市领先、全省一流、全国知名的现代农业示范园区。

  (三)流转经营多策。通州区各镇都建立了土地流转市场,并逐步成立村级服务站,根据流转土地的地理位置、平整度、经济发展水平和流转用途不同,流转双方平等协商确定流转价格,形成完全市场化的价格形成机制。年内建立农村产权交易中心,引导农村各类产权进场交易,将促进农村土地承包经营权流转交易更加规范、有序。农村土地承包纠纷调解仲裁委员会结案率达100%,提请法院再审的案件零起,先后被省农委、农业部授予“省先进集体”、“全国先进集体”。港闸区制订土地承包流转合同样本和流转工作流程,明确流转双方的权利义务、纠纷处置等。各村都配备土地流转信息员,实现土地流转工作有序、规范、顺利开展。万顷良田区域外农户的土地流转价格在1500元/亩.年左右,并按照1000斤大米的价格标准适时提高;万顷良田区域内农户实行“土地换保障”,享受被征地农民同等待遇。通过土地流转工作开展,农户在原有土地上的收益,已经远远超出了其农业种植的收益,财产性收入、工资性收入大幅增加。

  当前,两区的农村土地流转工作转入了攻坚阶段,在实际运作中遇到了一些问题和矛盾。具体体现在“三难”上。

  (一)风险防控难。由于受市场、技术、资金和经营管理水平等因素影响,目前已流转土地的承包经营风险日益显现。通州区个别投资者在当地经营设施农业(如大棚),等补助资金拿到手后,过段时间再转到外地去,继续以项目为借口套取各级政府的扶持资金。有的外地种植大户在农产品上市后,一夜之间抽资走人,使得土地流转租金、群众最基本收益受到冲击。由于蔬菜瓜果的连年种植,造成土质变差,重茬病害频发,影响农作物的产量与质量。无论是专业大户、家庭农场、土地合作社还是龙头企业,对种粮的积极性不高,粮食生产占比较少,如何处理土地流转与确保粮食安全的关系需要认真研究。

  (二)政策对接难。我市推进市区土地流转的政策在因地制宜上还显欠缺。《市政府办公室关于2013年市区都市生态型农业发展工作意见》明确要求,港闸区于2013年底实现土地全部流转。该意见在近期需拆迁不适宜流转的土地、农民房前屋后的小片土地上欠考虑,100%的流转目标过于绝对化而不切实际,基层干部对此反映较多。国土部门的政策规定,农业项目的附属用房必须建在一般农田上,而一般农田已由政府多次从农村调拨,即使有也很少,很难和大面积基本农田配套在一起,造成通州区一些土地流入大户的仓库、机库和晒场因不符合用地性质而难以启动建设。因主城区的城市化发展进程较快,导致港闸区一些农业项目刚开始收益时,就涉及拆迁问题,市、区两级规划的长远性、融合度还有待加强。

  (三)深度推进难。随着农村土地的大幅增值,农民寸土必争,部分村民的土地承包经营权证的面积与土地四至边界不符,实际土地面积已经大于登记面积,由此引发了许多土地流转纠纷,一些隐性矛盾也随之凸显。港闸区部分农民对土地流转价格期望值较高,认为城建公益性项目租地费用为2100元/亩,且征地补偿标准还在不断提高,觉得目前土地流转价格与之相比太低,促使其惜地观望或漫天要价,加大了流转工作的难度。随着大面积土地流转的推进,连片土地资源越来越少,剩余地块分布零乱,大多是“细碎化”,制约了下一步的土地规模流转经营。

  结合两区推进农村土地流转工作的实际,调研组建议在定向施策、因情施策、对症施策等三个方面下功夫。

  (一)定向施策,让防范风险的发力更准。一是建立流转监管机制。对进入土地流转市场的种植大户、企业业主的农业经营能力、履约能力进行严格的资格审查,组织专家就项目建设可行性进行论证,并对其资信情况进行客观实际的评估,避免一些短期逐利的资本盲目进入。建立土地流转风险补助金、风险保障金和租金预付制度,防范市场和农业经营风险,确保农民利益不受损失。二是建立信息监测机制。在市级层面建立农村土地流转网络信息库,为农业项目招商、甄商提供更多的信息支持。健全农业投资法人信息共享平台,实现数据同步、多级共享,防止个别投资者套取各级政府的扶持资金。三是建立粮食安全机制。提高对“本地粮源”的掌控能力,认真落实“米袋子”省长负责制下的市、县长负责制,采取有力措施保耕地、保面积、保产量,全市粮食种植面积不少于780万亩,其中水稻种植面积要稳定在260万亩左右,确保全市口粮自给。扶持本地留在农村有经验、有能力的农民家庭由“小农”发展成为家庭农场或种植大户,进行规模化粮食生产。市级财政每年安排专项资金,对达到一定规模的粮食种植专业大户、家庭农场予以奖补,充分调动种粮大户生产的积极性。

  (二)因情施策,让政策对接的效力更强。一是流转目标“因时制宜”。正确把握流转的主体是农民而不是干部,流转的机制是市场而不是政府,流转的前提是依法自愿有偿,把流转管理和服务作为新形势下加强农村土地承包管理的重要任务。严禁下指标、定任务、赶速度等方式行政推动土地流转,防止脱离当地实际、违背农民意愿,片面追求超大规模经营的倾向。二是流转用地“因事制宜”。落实好新型经营主体必需的仓库、机库、晒场等建设用地,农业生产设施用地和附属设施用地按农用地管理,兴建农业设施占用农地的不需办理农用地转用审批手续。允许其按经营土地面积3%以内的比例(进行规模化种植的,附属设施用地最多不超过20亩),安排附属设施用地、必要的基础设施。三是流转规划“因地制宜”。注重农业发展规划和农业产业项目布局规划及项目发展规划相协调,以科学合理的规划布局引领土地的有效流转。针对各区在主城区农业发展中定位的差异,统筹规划其现代化农业发展的方向、内容、重点和布局。主城区农村土地流转规划,应与各区的城市化建设、城镇化建设和社区建设紧密结合起来,一经确定要向社会公开,接受监督,严格执行。

  (三)对症施策,让深度推进的动力更足。一是推进土地确权颁证。加快农村土地调查工作,搞清土地类型、权属、位置和面积,抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作,有效解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题,为土地流转扫清矛盾障碍。应尊重历史,承认现实,在土地权属不清的地方,充分依靠农民自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题,可以确权确地,也可以确权确股不确地,抓实确权登记质量,避免发生权属及其他利益纠纷。二是推进价格合理增长。制定实施农村土地流转最低保护价和片区指导价,建立科学合理的增长机制,确保农民在土地流转中的长远收益。各级物价部门要发挥农本调查和成本监审优势,加强土地流转价格指导和监测,参与制定符合本地实际土地流转综合指导价,促进土地流转合理定价,实现流转双方利益共赢。三是推进流转形式创新。对少数不愿流转的农户,乡村集体经济组织出面协调,在承包方自愿的基础上,可以用集体经济组织内其他愿意流转的农户承包地,或集体经济组织的机动地进行调换解决,妥善平衡互换双方利益。鼓励有条件的村组集体结合农田基本建设,引导和协调农民采取互利互换方式,解决承包地块“细碎化”的问题,不断拓展农民增收渠道。